Möglichkeiten von Ermessensspielräumen im Verwaltungsrecht
Behördliche Entscheidungen sind selten Subsumtionsautomatismus. Immer dort, wo der Gesetzgeber der Verwaltung Ermessen einräumt, eröffnet er bewusst einen Rahmen, innerhalb dessen mehrere Entscheidungen gleichermaßen rechtmäßig sein können. Wer in diesem Rahmen entscheidet, sollte sich dessen bewusst sein, um den möglichen Spielraum weder ungenutzt zu lassen noch zu überschreiten. Wer eine Abwägung trifft, profitiert davon, die Konsequenzen der verschiedenen vertretbaren Richtungen offen vor Augen zu haben, bevor er sich für eine davon entscheidet.
Damit ist aber erst die halbe Aufgabe beschrieben. Die eigentliche juristische Leistung liegt nicht darin, den gesetzlich eröffneten Rahmen nachträglich zu kontrollieren, sondern ihn im Entstehungsprozess der Entscheidung sachgerecht auszufüllen.
Ermessen ausüben
Ein Jurist, der erst tätig wird, wenn eine Ermessensentscheidung bereits getroffen ist, kann nur noch prüfen. Gestaltend wird er, wenn er den Entscheidungsprozess von vornherein mitträgt:
- Erwägungen selbst formulieren. Die Begründungspflicht (§ 39 VwVfG bzw. § 26 VVZG-EKD) verlangt nur, dass die tragenden Gesichtspunkte erkennbar sind – nicht, welche das sein müssen. Wer die Erwägungen im Entwurf mitformuliert, prägt damit maßgeblich, welche Aspekte in die Abwägung einfließen und wie sie gewichtet werden – die rechtliche Entscheidung selbst bleibt Sache der zuständigen Behörde oder des zuständigen Organs.
- Ermessensrichtlinien setzen. Über Verwaltungsvorschriften oder interne Richtlinien lässt sich künftige Ermessensausübung strukturieren. Eine Selbstbindung der Verwaltung entsteht dabei nicht schon durch die Richtlinie als solche, sondern erst durch ihre gleichmäßige Anwendung in Verbindung mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG): Wer über längere Zeit gleichgelagerte Fälle nach derselben Linie entscheidet, muss diese Linie auch im nächsten Fall anwenden oder einen sachlichen Grund für die Abweichung nennen. Der Gestaltungsspielraum des Juristen liegt darin, die Richtlinie selbst zu entwerfen – und dabei bewusst eine Öffnungsklausel für atypische Einzelfälle vorzusehen. Ohne eine solche Klausel kann die eigene, gleichmäßig geübte Praxis das ursprüngliche Ermessen praktisch weitgehend entleeren; mit ihr bleibt der Spielraum für den begründeten Ausnahmefall erhalten.
- Konsequenzen der Richtungen vorab durchspielen. Wer vor der Entscheidung skizziert, was Richtung A und Richtung B jeweils an Präjudizwirkung, Begründungslast und Angreifbarkeit mit sich bringen, eröffnet dem Entscheidungsträger die Möglichkeiten, statt sie ihm vorwegzunehmen. Es geht nicht darum, selbst auf eine der Richtungen hinzuwirken, sondern darum, umfassend zu informieren – und diese Information darf über eine rein rechtliche Einschätzung hinausgehen und tatsächliche, organisatorische oder strategische Gesichtspunkte einbeziehen, soweit sie für die Entscheidung erheblich sind. Die eigentliche Entscheidungsgrundlage entsteht so beim Entscheidungsträger, nicht beim Juristen.
Bewusstes Abweichen von einer bestehenden gerichtlichen Entscheidung
Der naheliegende Einwand “Aber es gibt doch das Urteil zu diesem Fall!” übersieht dabei einen zentralen Punkt: Ein Urteil bindet nur inter partes. Nach § 121 VwGO – kirchenrechtlich wortgleich in § 44 VwGG.EKD: "Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und Rechtsnachfolgerinnen insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist." – entfaltet die Entscheidung keine Bindungswirkung für andere, auch ähnlich gelagerte Fälle. Anders als in Common-Law-Rechtsordnungen kennt das deutsche Recht grundsätzlich keine formelle Präjudizienbindung – von Sonderfällen wie der Bindungswirkung von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (§ 31 BVerfGG) oder gerichtsinternen Divergenzvorlagepflichten abgesehen. Eine Verwaltung, die eine andere Rechtsauffassung vertritt oder das Urteil in der Sache für nicht passend hält, kann deshalb in anderen Fällen bewusst anders entscheiden.
Das ist ein legitimer Gestaltungsspielraum, aber eben kein voraussetzungsloser und er ist nicht in jedem Fall gleich groß. Es macht einen Unterschied, ob von einem einzelnen erstinstanzlichen Urteil abgewichen wird oder von einer gefestigten, obergerichtlich bestätigten Linie. Je gefestigter und je höherinstanzlich die Rechtsprechung, desto höher die Anforderungen an eine bewusste Abweichung. Wer abweicht, sollte in der Begründung ausdrücklich darlegen, warum es hier zu einer Abweichung kommt:
- Gleichbehandlung. Wurde die im Urteil bestätigte Linie bereits zur eigenen ständigen Verwaltungspraxis, braucht die Abweichung im Einzelfall einen erkennbaren sachlichen Grund, sonst drohen Angriffe wegen Willkür oder Verstoßes gegen Art. 3 GG.
- Vertrauensschutz. Haben Betroffene sich auf die bisherige Linie eingerichtet, verschärft das die Begründungslast zusätzlich.
- Auseinandersetzung mit der gerichtlichen Argumentation. Eine überzeugende Abweichung braucht mehr als eine bloße Wiederholung der eigenen Auffassung, sie sollte erkennen lassen, warum das Gericht in der Sache nicht überzeugt. Abweichender Sachverhalt, geänderte Umstände, eine in der Literatur vertretene Gegenposition oder ein Gesichtspunkt, den das Gericht nicht gewürdigt hat.
- Wiederholungsgefahr einschätzen. Ist dieselbe Instanz mit hoher Wahrscheinlichkeit erneut befasst, lohnt die Abwägung, ob die eigene Rechtsauffassung tatsächlich tragfähiger ist als das Risiko einer erneuten Aufhebung.
Im kirchlichen Bereich kommt ein zusätzlicher, staatlichen Behörden nicht zur Verfügung stehender Gesichtspunkt hinzu. Das kirchliche Selbstbestimmungsrecht (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV) kann, natürlich nur innerhalb des dadurch eröffneten kirchlichen Gestaltungsspielraums, eine eigenständige Gewichtung rechtfertigen, wenn das kirchliche Proprium, der eigene Auftrag oder das eigene Verständnis kirchlicher Aufgabenerfüllung berührt ist. Es verdrängt damit nicht die staatliche Parallelwertung als solche, sondern tritt als eigenständiger, ebenfalls begründungspflichtiger Gesichtspunkt hinzu, den ein Jurist in der Erwägung explizit benennen sollte, statt ihn stillschweigend vorauszusetzen.
Praktische Gestaltungshebel im Überblick
| Hebel | Wirkung |
|---|---|
| Ermessenserwägungen entwerfen | prägt die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte |
| Richtlinien mit Öffnungsklausel | strukturiert die Ermessensausübung bei gleichzeitiger Wahrung des Einzelfalls |
| Konsequenzen der Entscheidungsoptionen darstellen | schafft eine tragfähige Entscheidungsgrundlage |
| Abweichung begründet vorbereiten | ermöglicht eine rechtssichere Änderung der Verwaltungspraxis |
| Gerichtliche Kontrolle antizipieren | erhöht die Tragfähigkeit der Begründung |
| Kirchliches Proprium explizit benennen (kirchlicher Bereich) | rechtfertigt eine eigenständige Gewichtung, wo staatliches Recht keinen vergleichbaren Maßstab kennt |
Die Normen im Überblick
| Staatliches Recht | Kirchenrecht (EKvW) | |
|---|---|---|
| Ermessen, Grundnorm | § 40 VwVfG | § 27 VVZG-EKD |
| Begründungspflicht bei Ermessen | § 39 VwVfG | § 26 VVZG-EKD |
| Gerichtliche Kontrolle des Ermessens | § 114 VwGO | § 41 VwGG.EKD |
| Rechtskraft (Bindung nur zwischen Beteiligten) | § 121 VwGO | § 44 VwGG.EKD |
Exkurs: Kirchenrechtshintergrund
Gestaltungsspielraum nutzen
Der Ermessensspielraum ist kein bloßer Restbereich, der nach der eigentlichen Rechtsanwendung übrigbleibt, sondern ein gesetzlich vorgezeichneter Weg mit mehreren gangbaren Routen. Wer als Jurist die Erwägungen mitformuliert, Richtlinien mit Bedacht setzt und ein bewusstes Abweichen von einer bestehenden gerichtlichen Auffassung in anderen Fällen rechtlich tragfähig begründet, eröffnet diese Wege im Sinne der Sache und das ohne die Leitplanken zu verlassen, die Zweckbindung, Gleichbehandlung und Vertrauensschutz setzen.
Rechtsgrundlagen: § 40, § 39, § 2 Abs. 1 VwVfG, § 114, § 121 VwGO (staatliches Recht); § 27, § 26 VVZG-EKD, § 41, § 44 VwGG.EKD (Kirchenrecht der EKD, für die EKvW seit 1. Januar 2010 bzw. 2021 in Kraft).